Aunque no existe un análisis sistemático de la evolución de estas agendas, dos instancias clave ilustran la postura del sector: el fallo del Tribunal Internacional por los Derechos de la Naturaleza en 2020, que juzgó el ecocidio causado por los incendios de 2019 (GTCCJ, 2020; Asamblea por los Bosques y la Vida Bolivia, 2020), y el pliego petitorio de 20233, que obtuvo más de 14,000 adhesiones ciudadanas (GTCCJ, 2020; Escalante, 2023). En el primer caso, se trata de una instancia que surge a raíz de la Conferencia Mundial de los Pueblos sobre el Cambio Climático y los Derechos de la Madre Tierra en Cochabamba, Bolivia, en 2010. Aunque no cuenta con un rol en el sistema de justicia formal, su criterio es altamente valorado por los movimientos sociales en Bolivia y fuera del país. En el segundo caso, se trata de un instrumento de incidencia política bastante común en Bolivia, y para el cual no se cuenta con un precedente reciente en materia ambiental que cuente con tanto respaldo social. En ambos casos no se solicitaron medidas coercitivas contra los chaqueos ni se buscó sancionar con cárcel a los productores que realizan esta práctica, incluso si desencadena un incendio.

“La problemática ambiental, particularmente en relación con los incendios, con oposición al Movimiento al Socialismo (MAS) ha adoptado una postura oportunista sobre la  el fin de ganar mayor respaldo social.”

Ello se evidenció cuando organizaciones y políticos del oriente boliviano, tradicionalmente representantes de intereses agroindustriales y ganaderos, se alinearon con ciertas demandas ambientales, como la abrogación de las llamadas «normas incendiarias» que fomentan la expansión agropecuaria. Un ejemplo claro de esta dinámica se observó al inicio del gobierno de Jeanine Áñez, quien recibió el apoyo de Jhanisse Vaca, líder de la organización Ríos de Pie. Vaca había encabezado masivas protestas contra los incendios de 2019 (Peredo, 2019; Vaca, 2019). El rol de Rios de Pie ha sido altamente cuestionable, netamente durante las protestas a raíz de los graves incendios del 2019, en las que se le acusa de haber promovido la imagen de Luis Fernando Camacho, político de extrema derecha y opositor al gobierno, que representa a los intereses de los sectores agroindustriales, que además contribuyen altamente a los incendios y desmontes (Lambert, 2019). En contraste, durante las elecciones de 2020, algunos ambientalistas respaldaron al candidato presidencial del MAS, Luis Arce Catacora, argumentando que sería el único capaz de oponerse a los intereses agroindustriales y ganaderos en el contexto post-incendios (Molina Vargas, 2020). Sin embargo, es importante hacernos la pregunta sobre si estos casos son representativos de las dinámicas del sector en contextos políticos y si los actores involucrados son representativos del sector.

En cuanto a las autoridades departamentales de Santa Cruz y Beni, existe un notable desfase entre los pedidos del sector ambiental y las medidas promovidas, incluso cuando contaron con el apoyo de activistas u organizaciones ambientales. La gobernación y la asamblea legislativa de Santa Cruz señalan a los avasalladores e interculturales como responsables directos de los incendios (Verduguez 2023). Estas acusaciones se basan en estimaciones dudosas, que no cuentan con respaldo técnico/científico y que contradicen las estimaciones académicas o científicas que existen indicando, por ejemplo, que en 2023 “el 88% de los incendios forestales en Santa Cruz se originaron en asentamientos ilegales promovidos por el INRA” (Unitel Digital, 2023). En contraste, las investigaciones de Fundación Tierra que se basan en análisis científicos cartográficos y de tenencia de la tierra indican lo contrario (Colque, 2022b). Es más Gonzalo Colque, investigador y ex director de Fundación Tierra, explica que los avasalladores juegan un rol significativo para los terratenientes cruceños y la agroindustria, a pesar de no ser el foco de atención de las autoridades departamentales (Colque, 2022ª).

Mientras en Beni, el gobernador solicitó en 2023 que el gobierno nacional suspenda dotaciones de tierras en regiones de alto valor ecológico y prohíba toda quema por 10 años, lo que, en efecto, prohibiría el chaqueo (Erbol, 2023). Esta última medida, indudablemente taxativa, criminalizaría a millones de productores rurales que dependen del chaqueo para habilitar tierras para su producción alimentaria. Por su parte, los representantes departamentales de Santa Cruz y Beni responsabilizan al gobierno, a los beneficiarios de dotación de tierras (principalmente migrantes «collas»), y a la práctica del chaqueo realizada por pueblos indígenas, campesinos e interculturales. Esta postura exime de responsabilidad al sector agropecuario de Santa Cruz y Beni, que desde 2019 concentra el 91% de la superficie afectada por los incendios (Nuñez, 2024). La ANAPO, representante del sector sojero en Bolivia, sostiene no utilizar prácticas de quema y, de manera poco verosímil, afirma no deforestar o hacerlo mínimamente desde hace años (Suarez, 2023; ANAPO, 2023). Así también, la Cámara Agropecuaria del Oriente (CAO), que aglutina a los sectores responsables del avance de la frontera agrícola y de los incendios, ha lanzado una campaña contra los incendios. Esta iniciativa insta a cuidar el medio ambiente mientras, paradójicamente, ofrece asistencia legal a sus afiliados con denuncias por quemas ilegales (Publiagro, 2022). Tal estrategia busca desvincular al sector de su responsabilidad y presentarlo como protector ambiental.

Ante este contexto, la respuesta del gobierno nacional se limita principalmente a expresiones retóricas de mano dura. La Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras (ABT) propone incrementar las multas, actualmente irrisorias (entre Bs 2,5 a Bs 15 por hectárea), y las penas de cárcel por incendios ilegales (ANF, 2023; Cauthin, 2022; ABI, 2022; ABI, 2023). Sin embargo, estas medidas resultan insuficientes, considerando que la ABT solo sanciona alrededor de 400 casos de incendios ilegales por año, frente a más de 50,000 casos anuales (Cauthin, 2020). Además, estas acciones afectan principalmente a las poblaciones rurales más vulnerables, sin abordar a los autores intelectuales y beneficiarios del desmonte y los incendios (Czaplicki y Neri, 2024). Este escenario plantea preguntas cruciales: ¿Cuál es el origen histórico de estas nociones sobre los incendios? ¿Qué revelan sobre la visión y el enfoque de las autoridades bolivianas y el sector ambiental en la lucha contra los incendios forestales?

El legado colonial de las normativas anti incendios

La Amazonía, una cuenca caracterizada por los ecosistemas boscosos y no boscosos más extensos del planeta, ha sido escenario de una compleja superposición de visiones y narrativas que han moldeado su historia y presente. Desde la época colonial, la región ha sido objeto de una exotización que la presenta como un paraíso exótico, rebosante de riquezas naturales, especies y enfermedades desconocidas y peligrosas, así como un territorio inexplorado, vacío de población «civilizada». Esta visión, impregnada de racismo y colonialismo, ha ocultado las realidades socioambientales de la región y las relaciones de poder que han determinado su explotación histórica y, más recientemente, las estrategias conservacionistas.

El concepto de Terra Nullius o tierra de nadie, originalmente romano, ha definido en gran medida las narrativas y percepciones que dominan la Amazonia. Este concepto legitima procesos de apropiación y colonización de tierras consideradas sin dueño (Hendlin, 2014), siendo fundamental para «la doctrina del descubrimiento», que influenció el marco legal colonial de las potencias europeas (Miller, R., 2019). Además, ha sido clave para promover políticas de colonización y diferentes procesos migratorios en la Amazonia de varios países de la región, incluida Bolivia.

Entre otros, ha sido muy útil para promover un marco de política pública migratoria favorable a poblaciones con orígenes europeos, como los menonitas, bajo la noción de que aportan desarrollo agrícola en las zonas de la cuenca amazónica donde se establecieron (Bolivia, 1970). En Bolivia, estas nociones fueron cruciales para justificar procesos de apropiación de tierras y despojo de territorios en la cuenca amazónica y, más ampliamente, en la colonización del oriente. Trabajos historiográficos como los de García Jordán (2001), Soruco et al. (2008) y Orsag Molina (2017) revelan cómo estos discursos se articulan con visiones «civilizadoras» y procesos de mercantilización de los bosques y explotación de poblaciones indígenas amazónicas. En particular García Jordán (2001) analiza cómo el discurso de «civilización» se utilizó para justificar la expansión del Estado y los intereses económicos en la región amazónica, resultando en la expropiación de tierras indígenas. Soruco et al. (2008) examinan la formación de élites terratenientes en Santa Cruz y cómo estas consolidaron su poder a través de la acumulación de tierras, a menudo a expensas de comunidades indígenas. Orsag Molina (2017) se centra en el auge del caucho y cómo este período intensificó la explotación de los pueblos indígenas y sus territorios.

La colonización de la Amazonia se centró en garantizar la disponibilidad de recursos maderables y no maderables, asegurar mano de obra abundante y barata, y acceder a vías de transporte para su comercialización. En Brasil, los colonos portugueses, considerando perjudiciales los incendios forestales, los prohibieron mediante el «Regimiento do Pau Brasil» de 1605, estableciendo una política de cero incendios que perduró más de cinco siglos. Esta medida buscaba proteger los recursos maderables de explotación (Pivello et al., 2021). Esta prohibición contrastaba con el uso del fuego o «chaqueo», práctica inherente a las actividades agrícolas, alimentarias y culturales de los pueblos amazónicos. Además del chaqueo, existe la quema de franjas de seguridad para contener incendios naturales o causados por el ser humano. En la Amazonía boliviana, hay evidencia del uso de la quema desde hace al menos 4,500 años, práctica que aún persiste entre ciertos pueblos amazónicos (Perge y McKay, 2016; Maezumi et al., 2022).

En el caso de Bolivia, sus primeros años de independencia estuvieron marcados por severas y repetidas sequías en el oriente del país. En la Chiquitania, estas causaron incendios que afectaron gravemente los pueblos de Santa Ana (1826) y Concepción (1830) (Radding, 2010). En este contexto, el código penal aprobado en 1834 incluyó el «Capítulo VII De los incendios y otros daños», estableciendo en el artículo 663 multas por quemas por chaqueo que provocaran incendios dañinos a bienes inmuebles y bosques. El artículo 661 imponía penas de 1 a 8 años de trabajado forzado en obras públicas por incendios intencionales. Estas penas, aunque severas, carecían de una clara especificación sobre su implementación. Además, se evidenció que los incendios eran considerados problemáticos principalmente cuando dañaban la propiedad privada, no los ecosistemas. Desde entonces, la regulación de quemas que ocasionen incendios, intencionales o no, ha sido parte inherente de las normas bolivianas, aunque no necesariamente de las políticas ambientales. Típicamente, estas situaciones motivan la asignación de recursos estatales para apoyar a los damnificados y son sancionadas con multas y penas de cárcel. Estas normativas se distinguen por considerar los incendios como: a) una práctica criminal que atenta contra la propiedad privada o pública (por ejemplo, el Artículo Único de la Ley 374 de seguridad nacional de 1967), y b) una práctica agropecuaria que debe limitarse para prevenir incendios y autorizarse solo en casos de desmonte (por ejemplo, los Artículos 80 a 84 de la Ley de Policía Rural de 1901). A partir de los años 90, con el establecimiento del marco regulatorio ambiental y forestal, esta normativa ha profundizado cada vez más en el último aspecto.

El origen del ambientalismo en Bolivia, la miopía ante la crisis ecológica y sus derivas punitivas

Las primeras áreas protegidas del país se establecieron en los años 30 del siglo pasado, destacando el Parque Nacional Sajama, creado para conservar los bosques de queñua que eran altamente demandados para su uso como leña (Ibisch, 2005). Desde entonces, se ha observado un establecimiento gradual de áreas protegidas y la formación de profesionales en el ámbito forestal. No obstante, fue en la década de 1980 cuando la conservación en Bolivia dejó de ser casi exclusivamente impulsada por organizaciones internacionales y la cooperación internacional, desarrollándose un ecosistema de ONG ambientales nacionales en el país (Ibisch, 2005).

En los años 90, se consolidó la institucionalidad y el marco regulatorio ambiental, con una visión esencialista que considera las áreas protegidas como zonas sin población e intangibles (artículo 14 del DS 22884 de 1991). Respecto a las quemas, se estableció no solo la necesidad de su control, sino también su sustitución progresiva (artículos 20 y 21 del DS 22884 de 1991). La Ley 1333 del Medio Ambiente del 27 de marzo de 1992 incluyó en el Código Penal sanciones de 2 a 4 años de cárcel por el incumplimiento de las reglamentaciones sobre el uso de quemas que generaran incendios, intencionales o no, que dañaran la propiedad ajena. Aunque esta medida es bastante severa, su aplicación ha sido limitada. La ABT reportó que, de 9 procesos penales iniciados contra incendios en 2022, solo obtuvo 2 sentencias, y de 38 procesos iniciados en 2023, obtuvo 3 sentencias, sin especificar su naturaleza (ABT, 2024).

A inicios del 2010, la problemática de los incendios forestales cobró relevancia en el ámbito ambiental, particularmente después de los mega incendios del 2010 que afectaron 5,1 millones de hectáreas, de las cuales cerca de 1,5 millones eran de uso forestal. Como respuesta, el gobierno lanzó el programa «Amazonía Sin Fuego», vigente de 2012 a 2017, cuyo enfoque fue la sustitución y mejora del chaqueo. Sin embargo, el éxito de este programa fue muy limitado, como lo indican sus resultados alcanzados, a pesar de la narrativa exitosa presentada en sus reportes (Mendoza E., 2015). Notablemente, este programa no fue retomado durante el periodo posterior a 2018, cuando los incendios alcanzaron proporciones alarmantes y tuvieron severas consecuencias socio-ecológicas.

En los últimos años, se han presentado múltiples propuestas de ley para abordar la problemática de los incendios y el desmonte. No obstante, la única aprobada, es la Ley 1525 de 2023, conocida como “la Ley del Cóndor’’ que, si bien no aborda directamente estos temas, modifica el Código Penal para incorporar penas de cárcel de 3 a 8 años por incendios en Áreas Protegidas y otras zonas con algún grado de protección ambiental. Esta ley, que no considera la intencionalidad y se aplica en casos de quemas controladas que se descontrolan accidentalmente, plantea serios cuestionamientos éticos. La medida es criticable por varios motivos. Primero, se enmarca en un enfoque de justicia punitivista en lugar de compensatoria. Además, la aplicación de juicios penales en estos casos se limita a una cantidad simbólica (menos de 30 al año), insuficiente para resolver la problemática de los incendios forestales en Áreas Protegidas (ABT, 2024). Segundo, según los casos reportados en medios, los procesados suelen ser autores materiales sorprendidos in fraganti, no necesariamente los autores intelectuales o beneficiarios de estas actividades ilegales (ABT, 2023b). Dada la situación actual del sistema judicial boliviano, es probable que la severidad de la sanción afecte desproporcionadamente a individuos de estratos socioeconómicos más bajos. Adicionalmente, esta ley no considera que muchas de las Áreas Protegidas del país se encuentran en Territorios Indígenas, donde se practica tradicionalmente el chaqueo y donde ocurren incendios voluntarios e involuntarios (CEJIS, 2020). Y como es común en la política pública ambiental, los pueblos indígenas no fueron consultados sobre dicha norma, a pesar de ser los más afectados por ella y por la cual podrían incurrir en penas de cárcel si, pese a su mejor esfuerzo por realizar una quema controlada, esta deriva en un incendio. Es más, desde al menos el 2019, la ABT suspende casi cada año, durante los meses secos, el uso de quemas controladas (ABT, 2019; ABT, 2020; ABT, 2022, ABT, 2023a). Esto es altamente problemático para los actores rurales que dependen de esa práctica para poder desmontar y generar producción agrícola o pecuaria, mayormente destinada a su alimentación. Esta medida, desde luego, no ha solucionado en nada los incendios, y es más probable que los haya agravado, pues ciertos ecosistemas, denominados “dependientes del fuego’’, requieren de quemas e incendios controlados para eliminar materia vegetal seca que se acumula y, así, reducir el riesgo de mega incendios (Pivello et al., 2012). 

“Entonces, ¿de dónde surge la noción problemática de que reducir el chaqueo es la forma adecuada de disminuir la pérdida de bosques, ecosistemas no boscosos e incluso el desmonte? ¿Y cómo esta noción contrarresta ciertos aspectos de la idea del indígena como buen cuidador del bosque?”

En primer lugar, la idea del indígena viviendo en armonía con la naturaleza emerge en el ambientalismo occidental a través de la literatura estadounidense de finales del siglo XIX e inicios del siglo XX. Esta literatura popularizó la figura del «noble indígena», quien sigue «la forma natural» de interactuar respetuosamente con su entorno, representando así el sujeto ideal para confrontar el avance del desarrollo occidental (Krech III, 1999). Esa figura se deriva del concepto del ‘buen salvaje’, formulado por Rousseau como el ‘hombre salvaje’, que vive en armonía con la naturaleza, sin propiedad privada, tomando solo lo necesario para satisfacer sus necesidades básicas, sin acumular excedentes ni explotar los recursos en exceso (Rousseau, 1755). Sin embargo, esta visión romantiza una condición socioeconómica de escasos recursos, además de racismo y marginación, a menudo exacerbada por grandes proyectos extractivos liderados por poblaciones no indígenas, incluso en la Amazonia. Esto no implica que los pueblos indígenas no hayan desarrollado economías y medios de vida que habiten sus territorios con complejos conocimientos que entiendan y conozcan sus geografías.

En los años 60, esta idea evolucionó hacia la noción de «medios de vida tradicionales» de ciertos grupos autóctonos, clave para que el ambientalismo considere las Áreas Protegidas como espacios de vida humana. Aunque en este contexto, esta noción se enmarca en la idea de que, de forma excepcional, las poblaciones con medios de vida tradicionales pueden ser toleradas (Filho, 2009). Esta idea se alinea con la noción de vivir en armonía con la naturaleza, inscrita incluso en el artículo 255 de la Constitución boliviana. En los años 80, esta noción se complejiza, reconociendo que existen poblaciones con atributos positivos y negativos para la ecología, y que los primeros deben ser promovidos mientras que los segundos deben ser reducidos o eliminados (Filho, 2009).

En segundo lugar, existen malentendidos técnicos y desinformación que alimentan nociones erróneas sobre la problemática y sus responsables. El chaqueo es una práctica común en la pequeña agricultura y ganadería, que consiste en una quema controlada que rara vez genera incendios. No es la única práctica que provoca incendios; también hay incendios naturales, especialmente en épocas de sequía, y el desmonte con maquinaria pesada, donde el material vegetal acumulado y secado se quema después para evitar riesgos a la producción agropecuaria. En cuanto a los incendios, estos son quemas que se salen de control y afectan áreas mayores a 0,5 ha (VIDECI, s.f.).

Por otro lado, los incendios recurrentes en los últimos años tienen consecuencias socio-ecológicas severas (Vos et al., 2020). No obstante, es crucial entender que no solo afectan bosques. Según datos de la ABT, entre 2019 y 2023, los bosques representaron en promedio solo el 27% de la superficie afectada por incendios. Esto equivale a 6 millones de hectáreas de bosque quemadas en ese periodo, una superficie casi dos veces mayor que el departamento de Tarija. El 73% restante corresponde principalmente a ecosistemas no boscosos, especialmente pastizales naturales, y en menor medida a zonas agropecuarias. Aquel fenómeno se focaliza ante todo en el bioma amazónico y en menos proporción en el altiplano. La mayoría de estos incendios son ilegales, ya que la ABT ha suspendido en los últimos años las autorizaciones para quemas controladas. De hecho, en 2021 solo el 2% de las cicatrices de incendios se encontraban en áreas con autorización legal (ABT, 2022).

En cuanto a la pérdida de bosque en Bolivia entre 2019 y 2023, solo el 42 % se debió a incendios; el resto fue principalmente por desmonte mecanizado (GFW, 2024). Esto evidencia que el problema de la pérdida de bosque en Bolivia se debe al desmonte mecanizado y no a incendios o chaqueos descontrolados. Además, la deforestación, entendida como la pérdida de bosque asociada a un cambio de uso de suelo, ocurre en menor proporción debido a incendios. Solo el 12% de la deforestación en 2022 se debió a incendios, siendo esta la mayor proporción alcanzada en tiempos recientes. De nuevo, esto evidencia que los incendios y la deforestación, aunque ambos son problemas graves, no se superponen y casi no están relacionados (Muller et al. 2024).

“Evidentemente, la errónea asociación entre incendios, pérdida de bosques y deforestación genera malentendidos sobre el rol del chaqueo en la devastación de bosques y otros ecosistemas naturales en el país.”

En tercer lugar, existe información sólida y confiable sobre la tenencia de la tierra en las áreas afectadas por incendios e incluso por deforestación, que evidencia el rol menor que ocupan pueblos indígenas, campesinos e interculturales frente al rol mayor que ocupa el sector privado empresarial e individual. Dichas estimaciones indican que, en términos de área afectada por incendios, entre 2019 y 2023, en promedio, el 38% se situaba dentro de propiedades empresariales y medianas, lo cual posiciona a dicha categoría de tenencia de la tierra como la principal en términos de área afectada por incendios (INRA y ABT, 2023). Le siguen las tierras fiscales, con el 34% de las áreas afectadas por incendios, las tierras comunitarias, indígenas, campesinas e interculturales, con el 22% de las áreas afectas por incendio y finalmente las tierras dichas pequeñas con el 4% de las tierras afectas por incendio. En cuanto a la deforestación, se ha evidenciado que en los principales frentes de deforestación entre 2016 y 2021, más del 50% ocurrió en tierras de propiedad empresarial o mediana (Colque, 2022b). En ambos casos, esto es consistente con la noción de que la pérdida de bosques y la deforestación ocurren en gran medida por el uso de maquinaria pesada y no por el chaqueo.

Sin embargo, existe claramente un desfase entre la realidad objetiva y la opinión pública, lo cual se traduce, como hemos indicado, en medidas que apuntan al chaqueo y estigmatizan a quienes lo practican. Además, estas medidas permiten al sector privado agropecuario, en particular a los productores de soya y ganaderos, evadir sus responsabilidades. De hecho, una encuesta representativa de la población rural y urbana adulta de los 9 departamentos del país, realizada durante los incendios más severos de 2023, evidencia que la opinión pública culpa principalmente a los interculturales/colonizadores, con un 34 %, y solo un 14% a los agroindustriales. La empresa que realizó dicha encuesta profundizó en la percepción pública sobre los interculturales/colonizadores, indicando que «la imagen se asocia a campesinos afines al MAS que se asientan ilegalmente en tierras bajas y que para habilitar tierras de cultivo queman bosques. No solo deforestan atentando contra la biodiversidad, sino que contaminan el aire en las ciudades» (Brújula Digital, 2023).

Asimismo, los interculturales, los denominados »collas’’, afines al MAS, juegan el rol perfecto de chivos expiatorios en esta problemática tan compleja, donde si bien no están eximidos de culpa, juegan un rol secundario comparado al del sector privado agroindustrial. Desde luego, la opinión pública se forma a través de diferentes procesos en los que la cobertura y la forma de tratar de los medios, los prejuicios sociales y la desinformación, particularmente en redes sociales, juegan un rol importante.